注册官制度研究

上海市工商局外资处    施苑

一、注册官制度是对现代企业登记制度的探索

所谓注册官制度是指企业法人的登记注册由具有注册官职能的人员依法独立受理并且核准的制度, 是集受理、审查、核准为一体的三合一的现代登记制度, 也是当今国际通行的登记制度。由于经济发达国家的法制比较健全, 申办个体及法人十分注意商誉及个体信用, 整个社会信用管理制度也十分完善, 登记制度以高效率和安全为价值取向, 因此在登记上一般均采用形式审查，对企业经营行为则更为强调事后监管, 因此在准入时, 注册官制最为符合“商事便捷”原则的要求。以下通过列表说明国外及港澳地区实施注册宫制度的情况:

大陆法系国家（地区）登记制度对照表

英美法系国家（地区）注册登记制度对照表

纵观各国登记制度,虽然大陆法系与英美法系的法律要求不尽相同,但不管企业是由法院生册还是行政机关注册,其具体登记过程一般都采用注册官制,其执行登记注册的官员必定是由该组织内部的专业从业人员来担任,其基本上可自纳为以下共同点：①均为专门人员,且人员经遭统一考核获得从业资格 ; ②均为专业人员直接签发相应证书或记载相关事项, 即由专业人员独立行使职权, 承担相应民事及法律责任; ③签署文件之落款或为本人(如德、法)、或为被代理人( 如美、英、香港 )；④对材料之审查以形式审查居多, 以具备相关申报文件之形式要件的审查作为工作规范；⑤为避免宽松的准入政策及注册官权利相对集中可能引发的弊病, 各国都形成了相对成熟的市场监督和人员考核机制。

二、实行注册官制度有利于工作效率提高

在我国的登记制度中, 登记程序一般包括受理、审查、核准、发照、公告, 在内部实行“办事员受理→部门负责人→主管领导”的三级审批机制。这种运作流程存在三个不明确, 即各个环节各自审查的内容不明确、范围不明确、审查责任不明确。一旦实行注册官制度, 将大大减少环节、缩短时间,从而提高工作效率。

三、注册官制度与现有登记制度并不冲突

(一)登记程序方面

企业登记一般分为五个环节, 即受理、审查、核准、发照、公告, 注册官一人将被授予受理、审查、核准的职权。传统的做法是经办人员受理, 部门领导审查, 分管领导核准, 但事实上法律并无明文规定。注册官制度即是将传统的行政首长审批制转变成受理、审查、核准权集中在一名专业人员身上的制度, 只要各行政机关内部明确授权, 注册宫独立行使职能是完全符合法律规定的。

（二）审查原则方面

当前, 在全球范围内大致存在三种审查制度, 即实质、形式、折衷审查法。形式审查仅对申请文件作书面审查, 不对文件的真实性承担责任; 实质审查中登记机关不但要审查申请文件, 而且要进行实地调查, 全面审查申请行为的合法性、真实性; 我国登记机关采取的是两者折衷的审查办法,一般只进行书面审查, 但在认为有必要时仍保留实质审查的权力。

《行政许可法》第三十一条明确规定：“申请人应当对其申请材料实质内容的真实性负责”。第三十四条规定为:行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全, 符合法定形式, 行政机关能当场作出决定的, 应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序。需要对申请材料的实质内容进行核实的, 行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

根据以上规定, 借鉴国外注册官制的做法, 我们对申请人提交的文件是否齐备, 是否符合法定形式进行形式审查, 整个登记程序注册官一人即可完成。但是, 在审查过程中, 如发现材料中有欺诈、虚假的嫌疑, 应采用特殊程序, 由两名以上注册官或工作人员进行核查。以形式审查为主的做法有助于鼓励投资, 推动市场竞争, 促进经济民主和经济自由, 鼓励企业在“被信任”的前提下更好地建立起自律机制, 改变被动守法为主动守法。但基于我国国情及社会诚信基础, 登记部门保留实质审查的权力仍为必要。

四、保障注册官制度良性发展建议

（一）创新监管方式，推进企业“人格”及社会诚信度发展

注册官制度的顺利实施应基于动态监管体系及市场商誉机制的建立。在企业监管中, 要尝、试创建有效的信用评价机制、建立企业信用档案 、并公示; 强化市场监; 强化工商企业年检制度。如可能, 还可实施企业风险预警制度。与此同时, 应强化虚假登记的责任, 加强处罚力度, 创新处罚方式, 将虚假登记的不良记录列入个人信用报告中, 通过社会、市场、执法部门的共同、长期的努力, 逐步形成良好的个人、企业信用体系 , 使企业认识到基于生产经营、财产状况、交易行为等公示而构成的商誉 , 对企业参与市场竞争、降低交易成本至关重要, 用信用体系替代高成本的行政审批制度, 增加企业建立和维护信用的自觉性, 从而保障交易安全, 形成 “ 依法经营、诚信经商” 的良好风气。

（二）完善事后监督机制 , 确保注册官依法行政、克尽职守

另外, 由于注册官制度赋予注册官较大的权力, 应建立完善的监督机制以避免因权力集中造成滥用职权、以权谋私, 在人员选择时, 应强调人员的专业化、精英化, 挑选政治强、业务精、素质高的人员。制定完善的考核制度, 将考核结果与人员晋升甚至收入直接挂钩,以督促、激励注册官尽心尽责行使职权。

综合当前形势及各方面因素, 我们认为实行注册官制度符合现代登记制度改革的需要,条件已基本具备, 制度的实施是可行的。

（选自《上海工商》）