“十二五”规划明确提出将全面开征增值税。2011年10月26日，国务院常务会议决定选择上海在2012年1月1日开始进行“营改增”试点工作。营业税改增值税的政府初衷是进行结构性减税，并有效解决服务业的流转税重复征收问题。然而，关于试点的上海等地可能因此成为“税收洼地”的担心，一直就没有中断过。如果在全国范围内，市场资源集中向上海等试点地区转移，那么，“营改增”的结果将加剧区域经济发展不平衡，对试点地区以外的地方税源产生负面效应。

　　“营改增”引发“税收洼地”效应关于同级辖区政府之间围绕税源开展的税收竞争的讨论，最早可以追溯到Tiebout（1956）。Tiebout指出，纳税人可以根据自己的偏好选择合适的纳税地，以提高自身的福利水平。他们可以在数量众多的提供不同税收和公共服务组合的辖区之间行使“用脚投票”权，选择合适的行政区域。迄今为止，西方财政学界比较一致的观点认为，税收竞争是指各地区通过采取竞相降低有效税率，以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为。基于Wildasin（1989）的判断标准，如果一地区的税率上升导致另一地区有新的资本流入，并由此增加了后者的福利水平，那么，通过对比税率变动前后福利水平的变化，可以量化税收竞争导致的福利水平的变动，判断税收竞争是否有效。长期以来，围绕税收竞争是否有利于福利水平提高的讨论从未停止。

　　税收竞争是否有利于实现“政府剩余”和“纳税者剩余”？Tiebout（1956）认为，如果联邦分权制可以由地方政府确定实际税负水平，作为居民和企业的纳税人“用脚投票”选择其居住地（经商地）的结果可以达到资源配置的帕累托最优，即每一行政管辖区均能够实现公共品生产的规模效益。Edwards等（1980）认为，税收竞争能够有效抑制政府官员、官僚及特殊利益集团的寻租行为。Qian等（1998）指出，税收竞争的结果提高了企业效率，促进了地区经济的发展，辖区纳税人因而实现了“纳税者剩余”。这些研究的逻辑是，“用脚投票”机制对地方政府财政收入形成的制约，提高了财政支出效率，税收竞争的结果导致“政府剩余”趋近于零，即政府实现了与纳税人就公共产品的数量和质量的均衡。

　　与上述观点不同的是，Matsumoto（2000）指出，许多情况下，税收竞争并没有实现资源合理配置，却导致公共产品的低效率运行；另外，由于税收竞争限制了政府出于分配和再分配目的而提高收入的能力，竞争的结果使得政府将税收负担从流动性税收基础转换到非流动性税收基础，流动的资本税被转嫁为对劳动力所征的税。Wilson认为，由于公共投入对劳动力和资本的生产率有正的影响，从而可以扩大税基，自利的政府官员受激励而提供公共投入，若资本能够在地区间自由流动，税收收入与公共投入的正相关关系会更强。税收竞争加剧了所谓的“扑向底层的竞争”（Oates，1972），损害了纳税人的利益。Fernandez （2005）通过建立是否存在集群效应的税收竞争模型发现，存在集群效应的地区，资本外流不仅直接降低本地区福利，而且会削弱本地区的集群水平。为了避免在竞争中处于劣势，地方政府将更重视资本外流问题，甚至采取不计成本招商引资和降低税率的政策，由此会进一步加剧公共产品供给不足。

　　我国自1994年实施分税制以来，由于一直沿袭改革之初就确定的“中央政府以外的地方政府没有独立税权”的“税制之约”，以及大量存在的地方预算外收入等，笔者认为，我国地方政府间为争夺流动性资源的税收竞争并没有对实现“政府剩余”和“纳税者剩余”起到更积极的作用，相反，却对“扑向底层的竞争”起到了推波助澜的作用。“营改增”的试点，能够获得进项税额抵扣及开具增值税专用发票，迁入上海的企业因此减少了实际税收支出。这一“制度性诱惑”，会使试点的上海成为“税收洼地”。“税收洼地”效应其实是税收竞争的直接后果。

　　完善“营改增”试点工作2011年，我国增值税和营业税占国内税收收入的42%.作为国税第一大税种的增值税与地税第一大税种的营业税，其改革涉及面广，技术层面复杂，改革难度无疑更大。为了避免“营改增”异化为一种试点地区吸引资源流入的产业行政整合的手段，形成“税收洼地”效应，笔者认为，“营改增”试点要兼顾地方税源的稳定，尽快出台并完善各项“营改增”试点的相关配套政策。

　　第一，应充分重视“营改增”试点对地方利益和企业的影响。国外税制改革实践表明，公平税负是税制改革能否获得成效的前提与基础。从公平属性考察，地方政府如果因为“营改增”试点导致减少了本应属于自己的财政收入，将诱发税收制度的低效率运行。而在企业看来，如果一项新的税收制度使得原来具有相同地位的纳税人由此产生了竞争力，收益发生了显著变化，则被认为有悖公平原则。

　　第二，建立专项的中央“营改增”财政资金，调整中央与地方增值税分享比例。政府应该尽快着手调查，做好“营改增”试点改革对试点和非试点地区税收收入影响的测算工作，专项中央“营改增”财政资金使用原则以稳定“营改增”试点期间非试点地区税源为主。在此基础上，对“营改增”试点全面推广后，还应该结合我国不同区域实际情况，适时对中央与地方增值税分享比例进行调整，甚至可以对不同地区采取不同的分享比例。

　　第三，“营改增”试点时间不宜过长。从笔者掌握的信息来看，以长三角地区为例，相当一部分江浙的服务与物流企业已经开始着手考虑将注册地转移到上海，如果由此引起更多企业向上海迁移成为现实，很难说是一件好事。毕竟，试点地区因此获得的税收资源对其他地区税源的稳定性造成了负面影响，由此降低了非试点地区公共产品的供给水平，其结果是一个零和博弈。为此，要对“营改增”试点给出一个合理的期限，避免在更大范围内造成对地方税源的冲击。

　　第四，及时总结上海地区试点经验，有选择地在其他地区推广。由于上海国税、地税局是一套班子，这种特殊的架构使得“营改增”试点在上海实施的压力和阻力相对较小。在非试点的其他省市，地方政府本来对营业税的依存度就高，若将地方的营业税改为中央的增值税，地方政府可以依赖的税源就更少了。一直以来，我国学术界对不同税种与国地税之间的隶属关系研究不够，并且，自1994年始，我国陆续出台的诸多税制改革政策都表现为地方税源的减少和中央税源的扩充。如果这次“营改增”仍然沿袭原有的税制改革路径，结果必然是，地方政府或者提高征管力度，或者寻求体制外的非税收入，以弥补减少的税收收入。如此将偏离政府的结构性减税目标，也背离 “营改增”税制改革的预期。